Закон о социальном обеспечении ( англ. Social Security Act of 1935 , SSA) — американский законодательный акт , принятый Конгрессом США в период « Нового курса » Франклина Рузвельта — в 1935 году; закон, ставший ответом администрации президента на инициативу врача Фрэнсиса Таунсенда, создал программу социального обеспечения , а также — страхование от безработицы . В 1937 году закон был рассмотрен Верховным судом США и признан соответствующим конституции . В последующие десятилетия программа социального обеспечения способствовала резкому снижению уровня бедности среди пожилых людей, при этом расходы на социальное обеспечение стали основной частью федерального бюджета .

История

«Социальное обеспечение» стало ключевой частью программы реформ Второго нового курса . Идея «избавиться от лишних работников» — особенно тех, кто был старше 65 лет — постепенно находила всё больше сторонников. Система гарантированных правительством пенсий по старости переходила из области маргинальной экономической мысли в мейнстрим . По совету своих помощников, обеспокоенных конституционностью нового подхода, Рузвельт разделил свой многокомпонентный пакет законодательных инициатив на две части: « Закон об ассигнованиях на чрезвычайную помощь » составлял первую часть ; страхование от безработицы и пенсии по старости были включены в отдельный законодательный акт — «Закон о социальном обеспечении» (SSA) .

Именно «Закон о социальном обеспечении» для многих стал символом Нового курса. Закон — являвшийся сложной комбинацией «запутанных человеческих мотивов », экономических расчетов, идеалистических представлений, «политических игр», межпартийных маневров, актуарных расчётов и конституционных ограничений — во многом определил дальнейших ход истории США .

Проблемы пожилых и безработных

В середине 1934 года Рузвельт поручил министру труда Фрэнсис Перкинс возглавить комитет правительства, созданный для подготовки законодательства о социальном обеспечении: президент напутствовал её словами «мы должны начать делать это сейчас, иначе это дело не начнется никогда». Преодолевая свойственные для того времени представления о невозможности для женщины занимать пост министра, граничившие с мизогинией , Перкинс использовала влияние женской фракции Демократической партии и собственный опыт решения трудовых конфликтов для того, чтобы провести уникальный закон .

При этом вплоть до конца 1932 года Американская федерация труда отвергала всеобщее законодательство в данной сфере, продолжая настаивать на прямых переговорах о льготах между работником и работодателем. Соединенные Штаты были практически единственной из современных индустриальных стран без общенациональной системы социальной защиты ; только в одном американском штате, Висконсине, существовала программа страхования на случай безработицы, созданная в 1932 году. Хотя более 10 штатов имели законы о страховании по старости, их недофинансирование было таково, что превращало их в « бумажные » обязательства. Многие военные ветераны и федеральные государственные служащие — а также и государственные служащие штатов, такие как полицейские , пожарные и учителя — были охвачены пенсионной системой. Также 15 % работников частного сектора имели пенсионные планы, многие из которых перестали выполняться работодателями с наступлением Депрессии. В целом, большинство пожилых работников продолжали трудиться, пока их не увольняли — затем они могли надеяться только на милость своих семей и на муниципальные агентства социального обеспечения, содержавшие дома престарелых .

Проблема пенсий по возрасту не была новой: она имела долгую историю в США. Платформа Прогрессивной партии в 1912 году требовала введения пенсий по старости; ряд лоббистских групп — в том числе ассоциации « », «American Association for Old Age Security» и « » — агитировали за страховку по старости задолго до 1934 года. Сам Рузвельт поддержал данную идею на конференции губернаторов, проходившей в Солт-Лейк-Сити в 1930 году, а платформа Демпартии от 1932 года обещала «страхование по безработице и по старости в соответствии с законами штата» .

Страхование от безработицы

В 1934 году сенатор Роберт Вагнер и представитель Мэриленда Дэвид Льюис выступили соавторами законопроекта о страховании по безработице (Wagner-Lewis bill). Наряду с этим с 1932 года в Конгрессе уже находился законопроект о пенсиях по старости Дилла-Коннери (Dill-Connery bill). Однако, к разочарованию обеих групп инициатором, президент дистанцировался от данных инициатив: готовясь к новой президентской кампании, Рузвельт намеревался направить в парламент собственные предложения. Первые идеи президента, озвученные Перкинс, были « » и включали в себя социальные гарантии всем американцам — а не только промышленным рабочим — «со дня их рождения». Перкинс понимала невозможность провести столь широкие меры через действующий Конгресс и летом 1934 года она созвала консультативный Комитет по экономической безопасности (Committee on Economic Security, CES), включавший юриста Томаса Элиота , для разработки «практически осуществимой» программы .

Права отдельных штатов — «вездесущий вопрос конституционности », уничтоживший NRA — были ключевой проблемой для реформы. Учитывая высокую мобильность американских рабочих того времени и очевидную желательность единообразия в национальных законах — большинство экспертов CES настаивали на том, что должна быть создана централизованная федеральная система социального страхования. Альтернатива — в виде собрания систем для каждого из штатов США — была, по их мнению, «совершенно непрактичной». Однако президент не был готов выступить за чисто федеральную систему: «просто подумайте, что произойдет, если вся власть будет сосредоточена [в Вашингтоне], а президентом станет Хьюи Лонг!»

Вопреки своей первоначальной оценке, эксперты CES постепенно согласились на смешанную федеративную систему. Амбициозные планы президента в отношении общенациональной системы здравоохранения, имевшиеся на старте, также пришлось практически полностью отбросить: они сохранились лишь в виде небольших грантов штатам для сельских программ общественного здравоохранения и услуг людям с ограниченными возможностями . При этом вопрос, как мотивировать отдельные штаты принять законы об обязательном страховании от безработицы, оставался открытым .

Ответ был получен из неожиданного источника: член Верховного суда Луи Брэндайс , долгое время проявлявший интерес к делу страхования от безработицы, юридически не мог вмешиваться в процесс составления законопроекта — законопроекта, которому с высокой долей вероятностей было суждено оказаться однажды на рассмотрении в самом Верховном суде. Однако, при посредничестве своей дочери и её мужа, он всё же смог оказать масштабное влияние на разработку данного проекта: он обратил внимание членов своей семьи, имевших контакты с CES, на решение Верховного суда по делу 1926 года «Florida v. Mellon». Рассматривая вопросы конкуренции налоговых систем различных штатов, Верховный суд единогласно отклонил иск штата Флорида и оставил в силе федеральный закон о налоге на наследство. Решение создавало прецедент — механизм, с помощью которого штаты могли принуждаться к принятию законов о страховании по безработице; а сам механизм уже был признан конституционным .

По настоянию Перкинс, «воодушевленный» Элиот включил налоговую компенсацию в законопроект: благодаря ей штат встал перед выбором (i) разработать собственную схему страхования на случай безработицы или (ii) пассивно наблюдать за утечкой своих налоговых поступлений в Вашингтон — для финансирования федеральной программы по безработице. Заведомо конституционный, закон в таком виде привёл к созданию 47 различных планов выплаты пособий по безработице в разных штатах .

Пенсии по старости

8 июня 1934 года Рузвельт заявил Конгрессу, что федеральная пенсионная система, которую он планировал создать, должна была основываться на принципах частного страхования : президент сказал, что «средства, необходимые для обеспечения этой страховки, должны быть собраны за счет взносов, а не за счет увеличения общего налогообложения». Многие члены CES посчитали такую задачу невыполнимой .

Подход Рузвельта — намеревавшегося создать систему социального обеспечения не как гражданское право , а как право собственности — был основан не только на принципах финансовой ортодоксии, но и на опыте выплат армейским ветеранам, постоянно требовавшим увеличения платежей. «Настойчивость президента в том, что сами работники должны вносить свой вклад», создавала и потенциальные судебные риски — поскольку «Конституция не давала Конгрессу полномочий заниматься страховым бизнесом ». Перераспределение доходов — по сути, регрессивный налог , которым становились страховые платежи — также вызывало сомнение. Более того, в краткосрочной перспективе создание резервного фонда для социального обеспечения обеспечивалось путем изъятия денег из доходов трудящихся — денег, которые в противном случае могли бы быть потрачены; подобный дефляционный эффект в разгар депрессии не мог быть популярным .

CES практически сразу отказался от простой системы выплат одинаковой пенсии всем пенсионерам; сложная система выплат, пропорционально предыдущим доходам, была заимствована из модели частного страхования как более приемлемая для американского общества. Проблема финансирования пенсий для людей, приближающихся к пенсионному возрасту осталась: работники, которым уже исполнилось 45 лет, не имели технической возможности сформировать значительные резервы на свою пенсию. Проектировщики системы рекомендовали в этом случае согласиться с «эффектом перераспределения доходов», хотя бы исключительно между поколениями (см. «солидарный принцип»). Преодолеть дефицит предполагалось только к 1980 году — что прямо противоречило озвученным принципам частного страхования. Пытаясь сэкономить, министр финансов Генри Моргенто рекомендовал немного увеличить ставку налога на фонд заработной платы и исключить из системы сельскохозяйственных рабочих, домашнюю прислугу и работников, трудившихся на предприятиях с менее чем 10 занятыми. Аналогичные исключения были сделаны и Жетулиу Варгасом при создании социальной системы Бразилии в 1933—1938 годах. Подобный «удар» по 9,4 миллионам наиболее нуждавшихся американцев, по мнению Перкинс, был неприятен, но необходим — Элиот годы спустя сожалел о принятом тогда решении .

Принятие закона

17 января 1935 года Рузвельт представил свою программу социального обеспечения , далёкую от исходного замысла — «единственный план, который имел шанс пройти через Конгресс». «Взвешенный радикализм» президента имел успех — в особенности, на фоне альтернатив Лонга и Таунсенда — и 14 августа после долгих слушаний в течение насыщенного законодательного сезона «Закон о социальном обеспечении» был принят. Помимо страхования от безработицы и пенсий по старости, около 50 миллионов долларов были выделены в виде федеральных субсидий штатам для немедленной помощи малоимущим престарелым, а еще 25 миллионов — для помощи детям- иждивенцам .

Чтобы профинансировать данные планы, закон облагал федеральным налогом в размере 1 % всех работодателей с восемью и более работниками (налог увеличивался до 2 % в 1937 году, а затем — до 3 %); взносы работников также росли от 1 до 3 % к 1949 году. Десять процентов от собранных фондов предназначались для административных расходов федерального правительства. В зависимости от продолжительности трудовой деятельности и средней заработной платы, размер пенсии составлял от 10 до 85 долларов в месяц. Программа помощи семьям с детьми « » также была частью нового законодательства — как дань «особой проблеме десятилетия, когда так много отцов, ищущих работу , бросили свои семьи и отправлялись в путь». Пособия в случае потери кормильца, выплачиваемые его семье, были добавлены в 1939 году .

Существенно варьируясь от штата к штату, типичный план для безработных предусматривал 16 недель безработицы с сохранением половины зарплаты — максимум до 15 долларов в неделю — что примерно соответствует средней заработной плате в рамках WPA. Большинство планов не предполагали дополнительной помощи лицам, оставшимся безработными после истечения первоначального периода — за исключением поиска работы через WPA .

На федеральном уровне также возникла новая бюрократическая структура « Social Security Administration »: в ней работало более 12 тысяч человек, размещавшихся в 202 региональных отделениях. В самом Вашингтоне возникла центральная картотека , в которой находились записи о 26 миллионах лиц, зарегистрированных в системе социального обеспечения — она занимала площадь в целый акр . Используя табуляторы IBM — которые современники характеризовали как «машины, способные мыслить» — и перфокарты, федеральное правительство впервые получило прямой доступ к персональным данным своих граждан .

17 января 1940 года 75-летний жительница Вермонта получила чек от системы социального страхования США — она стала первым бенефициаром в американской истории. До конца своих дней Рузвельт рассматривал «Закон о социальном обеспечении» как « краеугольный камень своей администрации» — благодаря которому «социальное обеспечение» превратилось из теоретической идеи в реальный измеритель уровня «цивилизованности» общества. Уже в конце 30-х годов SSA стал примером для аналогичных законов в Чили и Перу .

См. также

• Администрация социального обеспечения США
• Закон о восстановлении промышленности (1933)
• Закон о справедливых условиях труда (1938)

Примечания

Комментарии

Источники

Литература

• Leuchtenburg, William E. Franklin D. Roosevelt and the New Deal, 1932—1940 : [ англ. ] . — New York : Harper and Row, 1963. — xx, 393 p. — (The New American Nation Series).
• Kennedy, David M. Freedom from Fear : the American People in Depression and War, 1929—1945 : [ англ. ] . — New York ; Oxford : Oxford University Press , 2001. — 988 p. — ( Oxford history of the United States , vol. 9). — ISBN 9780195144031 . — ISBN 9780195038347 . — ISBN 0195144031 .
• Arthur M. Schlesinger Jr. The Age of Roosevelt, 3 vols. : [ англ. ] . — Boston : Houghton Mifflin, 1956—1960. — Cont.: Vol. 1: The crisis of the old order, 1919—1933. — Vol 2. The coming of the New Deal. — Vol 3. The politics of upheaval.
• Patel, Kiran Klaus. The New Deal: a global history : [ англ. ] . — Princeton; Oxford : Princeton University Press , 2017. — 456 p. — (America in the World). — ISBN 9780691176154 . — ISBN 0691176159 .

Ссылки

• (англ.) . ourdocuments.gov . Our Documents: 100 Milestone Documents from the National Archives (2020). Дата обращения: 19 июня 2020.