Основания для проведения оценки региональной и муниципальной политики

Причины для оценки региональной политики:

• Определение эффективности . Оценка является инструментом принятия политических решений, так как она помогает политикам продифференцировать различные варианты политики по их эффективности и действенности. Например, согласно Wadley, оценка может базироваться на трёх отдельных факторах, включающих региональное распределение экономической деятельности, совокупную эффективность экономики или финансовое влияние на национальное казначейство. В свою очередь Vanhove рассматривает оценку региональной политики исключительно в рамках экономической эффективности и действенности.
• Обоснование издержек . Результаты оценки часто оказывают значительное влияние на решения исполнительных или законодательных органов власти об увеличении или сокращении финансирования программы, вплоть до его прекращения. Оценка региональной политики может быть использована в качестве обоснования необходимости финансирования той или иной программы или проекта, так как позволяет сделать вывод, в какой степени программа максимизирует общественное благосостояние, а также выявить и соотнести выгоды и издержки, которые несет общество в ходе её реализации.
• Улучшение менеджмента . Проведение оценки региональной политики способствует обеспечению обратной связи менеджмента и практического применения политики и даёт возможность принять корректирующие меры. Кроме того, оценка даёт средства для определения, ex post, результатов и влияния политики и вклада мер региональной политики в такие параметры, как доход регионов, капиталовложения, и занятость. Таким образом, оценка может обеспечить ответственность политиков за свои действия, как внутреннюю (перед правительством), так и внешнюю (перед электоратом).

Что включает в себя оценка?

Европейская комиссия (CEC, 1999) предполагает следующую классификацию концепций оценки региональной политики в европейский странах:

• «Менеджерский» подход к оценке . Традиционный подход к оценке, при котором оценка проводится независимым агентом, что придает научную объективность методологии. «Менеджерский» подход связан с эффективным управлением общественных расходов, например, подход Великобритании к оценке «стоимостного результата», полученного при применении мер региональной политики.
• «Демократичный подход» . Данная концепция оценки предполагает общественный процесс отчетности политических деятелей, а агенты, проводящие оценку, предоставляют техническую поддержку демократическому форуму, который и выносит окончательное суждение. Примером являются «консенсусные конференции» в Дании .
• «Плюралистичный» подход . Данный подход комбинирует в себе черты, характерные для первых двух обозначенных подходов. «Плюралистический» подход иллюстрируется практикой оценки во Франции , он включает создание представительных органов, объединяющих партнёров или акционеров, которые коллективно проводят оценочный анализ при консенсусе и управляют работами по проведению оценки.

Этапы проведения оценки

Независимо от концепции понятия оценки, процесс отдельных процедур оценки имеет ряд стандартных характеристик. Процедура оценки состоит из четырёх основных этапов:

1. Возникновение потребности в информации для принятия решений . Процесс начинается с определения мотивов и задач оценки, чтобы обеспечить правильное понимание её цели и использования, а также параметров (например, объём при оценке политики влияния). Важной частью данного этапа является также распределение ролей и ответственности каждого участника процесса (органы власти, которым необходима оценка, организационный комитет, группа, проводящая оценку, и т. д.).
2. Планирование и подготовка к проведению оценки . Ступень включает подготовку исходных условий оценки, определение ключевых вопросов, критериев оценки и требуемых результатов, а также бюджет и график.
3. Сбор и анализ данных . Для сбора данных используются: интервьюирование (индивидуальное и групповое), анкетирование, наблюдение, различные методы анализа документации. При сборе данных важно беспристрастно фиксировать факты, не пытаясь их интерпретировать. На этапе анализа данных на основании полученной информации делаются выводы и формируются рекомендации относительно принятия решения.
4. Отчет о проведённой оценке . Процесс завершается рассмотрением и использованием результатов оценочной деятельности, сравнением качества проведённой оценки с первоначальными задачами и критериями, такими как надёжность, достоверность, ясность и беспристрастность выводов. Важной чертой данной стадии является эффективное распространение результатов оценки, принимая во внимание различные точки зрения и нужды участников.

Оценочные программы регионального развития: опыт региональной политики ЕС: Германия

В Германии , Рамочный План региональной политики постулирует необходимость регулярной оценки способности принимаемых региональных мер влиять на политические приоритеты . Информация, предоставляемая различными «контрольными проверками» предназначена для определения, насколько политические меры должны быть пересмотрены, и следует ли их продолжать вообще. Используются три типа «оценки» для различных аспектов политики, а именно, Vollzugskontrolle ( эффекты для отдельных компаний ), Wirkungskontrolle ( оценка эффективности конкретных инструментов региональной политики ) и Zielerreichungskontrolle ( общая оценка региональной политики и необходимости воздействия общественности ).

С начала 1990-х гг. в Германии основной тенденцией развития органов местного самоуправления являлось введение различных методик измерения эффективности . Прежде всего, это обусловлено действием «Новой модели управления», основой которой является предположение, что анализ социальных эффектов от проводимой политики, позволит прогнозировать с высокой долей вероятности последствия действий муниципальных органов власти при принятии политических решений и распределении ресурсов .

Методы измерения эффективности деятельности органов местного самоуправления, оказывают большое влияние на управление во многих отношениях:

1. В горизонтальном измерении методики измерения эффективности направлены на изменение характера взаимодействия органов местного самоуправления . Техники политического контроля, основанные на системе показателей эффективности, способствуют изменению характера принятия политических решений органами местного самоуправления, позволяет проводить стратегическое планирование и прогнозировать результаты программ и политик.
2. Система показателей эффективности может быть также применена для сравнения результативности деятельности органов местного самоуправления . Во-первых, сравнение органов власти по признаку эффективности может способствовать изменению организационных структур для достижения большей гибкости реагирования на потребности общества и обмену опытом между муниципалитетами. Кроме того, сопоставление эффективности традиционно является стимулом для создания атмосферы конкуренции, что в конечном итоге приводит к повышению эффективности деятельности органов местного самоуправления.
3. В вертикальном измерении система показателей эффективности позволяет федеральным властям действенно осуществлять функции надзора и контроля за деятельностью органов местного самоуправления . Несмотря на то, что использование показателей эффективности для надзора за муниципалитетами позволяет избежать традиционного иерархического контроля, такая форма обратной связи влечет за собой высокие трансакционные издержки на измерение эффективности и проведение мониторинга.

В настоящий момент анализ, основанный на критериях эффективности ( бенчмаркинг ), применяется в основном на местном уровне. Однако стоит заметить, инициатива местных властей по применению системы оценки эффективности воздействует и на властные органы на региональном, и даже федеральном уровнях. Так, например, власти Baden-Württemberg и Берлина используют индикаторы эффективности программ и политик для обоснования необходимости финансовой поддержки из средств федерального бюджета.

В середине 1990-х гг. Германию охватил бум измерения эффективности, что подтверждается внушительным количеством муниципалитетов, использовавших бенчмаркинг и конкурировавших по эффективности деятельности органов местного самоуправления. Первым институтом, запустившим проект по бенчмаркингу в 1992 году, стал Фонд Бертельсманна. Фонд объединил более 150 муниципалитетов, сравнив эффективность их деятельности по различным направлениям экономической и социальной политик. Проект завершился в 1998 г. В 1996 г. была создана некоммерческая организация KGSt, целью деятельности которой были информационная поддержка деятельности муниципалитетов, бенчмаркинговые проекты, сравнительный анализ эффективности деятельности органов местного самоуправления.

В отличие от Великобритании, где процедура измерения эффективности деятельности органов местного самоуправления была введена по инициативе Правительства и для более жесткого контроля муниципалитетов, в Германии распространение методов измерения эффективности и бенчмаркинга характеризуется движением снизу вверх по сложно организованной иерархичной структуре органов власти. Таким образом, сети бенчмаркинга и способы измерения эффективности выступают как новые методы управления в рамках институциональных ограничений, так как они упрощают горизонтальное взаимодействие и координацию между органами местного самоуправления . С другой стороны, отсутствие координатора процесса реформы, который мог бы в директивном порядке вносить корректировки в ход реформы местного самоуправления и поддерживать инициативу введения индикаторов эффективности на местном уровне, приводит к тому, что инициативы муниципалитетов представляют собой отдельно взятые программы, а не связанный целенаправленный план реформы.

Что препятствует применению методик измерения эффективности и бенчмаркинга в общественном секторе?

С одной стороны, методики измерения эффективности и бенчмаркинга широко применяются в Германии и являются главными трендами реформирования управления на местном уровне. Однако, согласно статистическим данным, процент муниципалитетов, применяющих бенчмаркинг и индикаторы эффективности заметно снизился (например, в 2001 г. количество муниципалитетов, применяющих методы оценки эффективности, снизилось на 11 % по сравнению в 2000 г.). Местные власти критикуют методики измерения эффективности за высокие издержки, в то время как выгоды от их использования не всегда очевидны. Основными причинами, препятствующими распространению процедур измерения эффективности являются:

1. Несовершенство информации . Муниципалитеты часто сталкиваются с тем, что организационные структуры и кадровый состав значительно варьируются от города к городу, что делает практически невозможным их сравнение и выработку универсальных индикаторов эффективности. Более того, различные техники измерения одного и того же показателя эффективности подчас дают совершенно разные результаты, что делает результаты измерения необъективными и бесполезными.
2. Издержки внедрения . Процедура измерения эффективности традиционно влечет за собой высокие издержки. Кроме издержек внедрения дорогостоящей электронной системы для ведения базы данных, необходимо принять во внимание издержки на обновление и модернизацию процессов измерения эффективности.
3. Политические стратегии . Внедрение системы показателей измерения эффективности требует четкого определения политических целей, в то время как политикам зачастую выгодно привлекать электорат противоречивыми, неясно определёнными и нереалистичными целями своей программы. Кроме того, политикам невыгодны результаты анализа, показывающие, что эффективность программ и политик низкая, так как это, скорее всего, приведет к провалу на выборах.

Литература

1. Бачлер Дж. Оценка региональной политики в европейском сообществе.
2. Sabine Kuhlmann. Benchmarking and Performance Measurement in German Local Governments.