Законода́тельный проце́сс в США представляет собой строго регламентированную процедуру по принятию законов , резолюций и некоторых других документов на федеральном уровне, которая включает в себя ряд последовательных стадий, начиная с законодательной инициативы и внесения проекта нормативного акта в палаты Конгресса для его обсуждения и, заканчивая подписанием акта Президентом, опубликованием и вступлением его в силу.

В отличие от многих других государств, в США законодательная инициатива на федеральном уровне может исходить только от членов Конгресса . Президент не обладает прямым правом законодательной инициативы, но может опосредованно внести законопроект через членов Конгресса от своей партии либо обратиться ко всем членам Конгресса на ежегодном послании о необходимости принятия конкретного закона.

Верхняя и нижняя палаты Конгресса в вопросах инициирования и обсуждения законопроектов абсолютно равны. Единственным исключением является то, что все законопроекты, касающиеся налогов и бюджета ( финансовые билли ), всегда должны исходить от Палаты представителей , где они первоначально рассматриваются по более усложнённой процедуре, а затем направляются в Сенат для одобрения. Во всех других областях законодательный процесс в Сенате и Палате представителей ничем не ограничен.

Президент может подписать или вернуть билль в течение десяти дней; если этого не происходит, то билль автоматически становится законом без подписания. При использовании Президентом права вето , Конгресс может 2/3 голосов от каждой палаты преодолеть его и принять закон в существующей редакции. У Президента также имеется так называемое « карманное вето », которым он может воспользоваться только в определённых случаях.

Законодательная инициатива

В США в соответствии со строгим пониманием принципа разделения властей право законодательной инициативы формально принадлежит только членам Конгресса . Именно они могут вносить тексты биллей (законопроектов) на рассмотрение в парламент. Конгрессмен может как разработать законопроект по собственному усмотрению, исполняя предвыборные обещания перед избирателями, так и прислушаться к мнению общественности либо представителей различных лоббистских структур . При этом по сложившейся традиции опосредованным правом законодательной инициативы обладает и президент . Он может разработать проект билля и передать его членам Конгресса от своей партии, чтобы они внесли его на рассмотрение в соответствующую палату . Помимо этого, президент может предложить свои законодательные идеи Конгрессу в рамках ежегодных посланий о состоянии Союза (так называемое Послание Нации) .

Законодательные собрания штатов тоже вправе предложить свои законодательные идеи посредством обращения к конгрессменам , представляющим их штат. Граждане в соответствии с Первой поправкой к Конституции США могут воспользоваться правом петиции в Конгресс с предложением о необходимости принятия конкретного закона .

Сама процедура внесения биллей достаточно проста. В Палате представителей имеется специальный деревянный ящик на столе у клерка недалеко от трибуны — «хоппер» ( англ. bill hopper ), в который необходимо опустить текст законопроекта. В Сенате законопроект представляется обычно во время «утренних заседаний» и сопровождается либо краткой речью инициировавшего его сенатора, либо делается резюме секретарём палаты .

Законопроекты всегда первоначально рассматриваются в той палате, членами которой они были инициированы, но законопроекты о поступлении государственных доходов могут исходить только из Палаты представителей. На практике законопроекты по одному и тому же вопросу могут быть предложены одновременно и членом Палаты представителей, и сенатором, и параллельно рассматриваться сразу в обеих палатах. Такие акты в итоге имеют, как правило, двойные названия по фамилиям их инициаторов ( (англ.) ( , (англ.) ( , поправка Джексона-Вэника ) .

Правовые акты Конгресса

Решения Конгресса, связанные с законотворческой деятельностью могут иметь следующие формы:

• Билль ( законопроект ) — является наиболее распространённой формой законодательного предложения по широкому перечню вопросов, которое обретает силу закона после одобрения его обеими палатами Конгресса и подписания Президентом. Билли могут быть как публичными (устанавливают общие правила для всех), так и частными (регулируют вопросы в отношении отдельных лиц либо корпораций) .
• Совместная резолюция — по своему статусу и порядку принятия аналогична биллю, единственное отличие заключается в том, что она принимается по более узким или специфическим вопросам. Например, все конституционные поправки оформляются в виде совместной резолюции, которая после принятия в Конгрессе сразу направляется для ратификации в законодательные собрания штатов и вступает в силу после одобрения не менее 3/4 всех штатов. Также посредством совместной резолюции могут быть оформлены определённые внешнеполитические решения (участие в международных организациях , вопросы войны и мира) или различные финансово-бюджетные вопросы второстепенного характера, требующие оперативного вмешательства .
• (англ.) ( — акт, не имеющий силы закона, который параллельно принимается сразу в обеих палатах Конгресса для выражения их совпадающих мнений по какому-либо принципиальному вопросу. Он необходим для координации действий и дальнейшей работы палат в этом направлении; президенту на одобрение не поступает .
• Простая резолюция — акт, не имеющий силы закона, который принимается только одной из палат Конгресса и выражает её мнение по какому-либо вопросу, которое расходится с официальной позицией администрации США (например, создание расследовательских комитетов и др.) .

Финансовые билли

Финансовые билли, а именно законопроекты о налогах, бюджете и иных вопросах, связанных с финансовой деятельностью государства , могут быть внесены только в Палату представителей, где рассматриваются во внеочередном порядке .

Особую процедуру принятия имеют законы о бюджете, которые проходят несколько последовательных этапов с обязательным участием специальных органов Конгресса и президента в области финансового контроля ( Бюджетное управление Конгресса , Исследовательская служба в составе Библиотеки Конгресса , Главное контрольно-финансовое управление , Административно-бюджетное управление при Президенте США) . Такая процедура регламентирована Законом о бюджете, доходах и расходах 1921 года, Законом о процедуре принятия бюджета в конгрессе и контроле за резервированием бюджетных средств 1974 года и Законом о сбалансированном бюджете и чрезвычайном контроле за дефицитом 1985 года . Президент в начале января каждого года вносит в Конгресс проект бюджета на следующий финансовый год . Проект передаётся в специальный вспомогательный орган парламента — Бюджетное управление Конгресса , который проверяет сбалансированность доходов и расходов , а также сопоставляет иные бюджетные параметры и по итогам представляет доклад бюджетным комитетам обеих палат Конгресса. В дальнейшем начинается обсуждение бюджета в Палате представителей с участием всех комитетов и подкомитетов. Сенат в свою очередь подготавливает проект совпадающей резолюции по бюджету, которую должны принять обе палаты. На основе данной резолюции Палата представителей и Сенат скоординировано принимают Акт об ассигнованиях (закон о бюджете), который в последующем должен быть подписан президентом. При этом президент обладает двойным правом вето, в первый раз преодолевается 2/3 голосов, во второй раз — 1/3 + 1 голос .

В США финансовый год начинается 1 октября и заканчивается 30 сентября, поэтому Конгресс должен до указанной даты согласовать все параметры принимаемого на следующий год бюджета и направить финансовый билль на подпись Президенту . На практике неоднократно возникала ситуация, когда Конгрессу не удавалось согласовать в обозначенные сроки расходы на государственный аппарат , и в этом случае работа правительства США вынужденно приостанавливалась , а государственные служащие отправлялись в неоплачиваемый отпуск до разрешения конфликта между органами власти по поводу принятия государственного бюджета .

Законотворческая процедура в Конгрессе

Общая схема

Палата представителей

Рассмотрение законопроекта в профильном комитете

Внесённый законопроект сначала регистрируется соответственно либо клерком Палаты представителей, либо секретарём Сената, а затем направляется спикеру, который передаёт его в профильный комитет, возможно, в несколько комитетов, чтобы там занялись более детальной проработкой .

В обеих палатах Конгресса имеются как постоянные комитеты ( англ. standing committee ), так и специальные ( англ. select committee ), в свою очередь внутри них создаются постоянные подкомитеты ( англ. subcommittee ) либо подкомитеты ad hoc . Палатой представителей и Сенатом могут создаваться совместные комитеты ( англ. joint committee ) по каким-либо значимым вопросам .

В комитетах и подкомитетах проходит основная масса работ, связанная с детальным обсуждением законопроекта, проведением его экспертизы, выявлением основных недостатков и внесением существенных корректив в текст билля . По более значимым вопросам проводятся парламентские слушания , для обсуждения приглашаются общественность, научные деятели, эксперты и представители корпораций . Также учитываются мнения компетентных государственных структур — Главного контрольно-финансового управления и Административно-бюджетного управления Президента США (на соответствие законопроекта президентскому курсу), при этом они не имеют решающего значения, а носят всего лишь консультативный характер . После получения комитетом или подкомитетом всех экспертных мнений проводится рабочее заседание, на котором вносятся все необходимые доработки в законопроект .

На заключительном заседании комитета по законопроекту проводится итоговое голосование и готовится доклад Палате, в котором высказывается либо положительный отзыв ( англ. favorable ), либо отрицательный ( англ. adverse ) с рекомендацией отложить рассмотрение законопроекта, также он может быть без указанной рекомендации. При этом Палата вправе вернуть отложенный законопроект обратно на рассмотрение .

Чтения

• Первое чтение — процедура, заключающаяся в простом зачитывании названия билля и передаче его в профильный комитет. При этом клерк самостоятельно определяет, какой из комитетов будет являться ответственным за рассмотрение законопроекта .
• Второе чтение — начинается с доклада председателя профильного комитета о состоянии законопроекта после его проработки в комитете, также представляется анализ возможных расходов бюджета в связи с принятием такого закона, излагаются выводы и рекомендации . Далее происходит постатейное чтение билля, после чего идут общие дебаты с предложением различных поправок, выступления докладчиков ограничиваются шестьюдесятью минутами . Действует правило об уместности поправок применительно к рассматриваемому биллю , то есть не должны предлагаться поправки, не имеющие прямого отношения к нему . По каждой предложенной поправке проходит отдельное голосование. Билль с принятыми поправками направляется в профильный комитет, чтобы он включил их в текст .
• Третье чтение — зачитывается окончательно подготовленный текст билля (поправки предлагать уже нельзя, если только члены Палаты не примут единогласного решения об обратном), после чего он ставится спикером на голосование и принимается простым большинством голосов Палаты. Принятый законопроект именуется актом Палаты и направляется в Сенат, где он проходит те же стадии .

Комитет всей палаты

С целью упрощения парламентской процедуры при обсуждении билля во втором чтении, когда требуется постатейная его вычитка, Палата представителей может преобразоваться и работать в формате Комитета всей палаты ( англ. Committee of the Whole House on the state of the Union ). В таком режиме в обязательном порядке должны проходить все обсуждения по вопросам государственных доходов ( налогов ) и расходов, а кворум для принятия решений может составлять всего лишь 100 человек из 218, что вдвое меньше, чем при обычном заседании палаты .

Для управления ходом работы Комитета всей палаты назначается председатель от партии большинства, которому спикер Палаты представителей на время уступает своё место. Председатель определяет порядок и время дебатов по рассмотрению всех важных поправок к биллю. Процедура регламентируется так называемыми «Наставлениями Джефферсона ». По окончании дебатов Комитет всей палаты прекращает свою деятельность, а все предложенные им поправки выносятся на голосование. После этого билль поступает на третье чтение, где уже происходит голосование в целом за законопроект .

Сенат

В Сенате в основном происходит одобрение акта (билля), принятого в Палате представителей, кроме этого сенаторы также сами вправе проявить законодательную инициативу и предложить разработанный ими законопроект на одобрение Палате представителей, за исключением финансовых биллей .

Поступивший из Палаты представителей акт председательствующий сенатор направляет в профильный комитет Сената, где он проходит те же стадии рассмотрения, что и в Палате представителей. В дальнейшем акт поступает на обсуждение Сената, в ходе которого проходят чтения и дебаты с предложением сенаторами своих поправок к нему либо, если поправок нет, происходит простое одобрение. Сенаторы вправе высказываться по законопроекту в течение неограниченного времени . Поэтому, если происходит ситуация, когда какой-либо сенатор злоупотребляет своим правом и умышленно затягивает ход дискуссии с целью провалить принятие закона ( англ. filibustering ), Сенат может 3/5 голосов от всего состава ограничить общую продолжительность дебатов 30 часами, а высказывания одного сенатора — одним часом . По истечении этого отведённого времени Сенат переходит к третьему чтению и голосованию по биллю в целом. Если у Сената имеются замечания и свои поправки к законопроекту, он направляет их вместе с биллем обратно в Палату представителей .

Билль обязательно должен быть принят в идентичной редакции обеими палатами Конгресса, чтобы в дальнейшем он смог поступить на подпись Президенту. Если предложенные Сенатом поправки не получают одобрения в Палате представителей, созывается согласительный комитет для разрешения всех разногласий между палатами. После этого согласованный окончательный вариант билля сначала подписывается председателями палат Конгресса, а затем направляется Президенту .

Согласительные процедуры

В случае, когда между палатами Конгресса в ходе работы над законопроектом возникли разногласия относительно его содержания или уместности поправок к нему, для их разрешения может быть организован согласительный комитет и начаты согласительные процедуры. В состав комитета назначается равное количество представителей ( рабочая группа координаторов) от обеих палат Конгресса, которые должны обсуждать только те вопросы, которые явились предметом спора . Членам рабочих групп запрещается пересматривать текст законопроекта в целом, изменять его части, по которым не возникло разногласий, а также обсуждать и вносить новые концептуальные изменения. Заседания рабочих групп проводятся раздельно, каждая группа имеет всего лишь один голос .

Согласительный комитет работает до тех пор, пока палаты не придут к общему согласию, при этом они вправе периодически менять своих представителей и давать им новые инструкции. Доклад согласительного комитета о взаимных договорённостях относительно предмета спора поступает в Палату представителей и Сенат, где ставится на голосование как единый документ, при этом он больше не подлежит изменениям . Если даже после предшествующих процедур одна из палат отказывается одобрить билль в предложенной редакции, то создаётся либо новый согласительный комитет (при согласии второй палаты), либо билль считается полностью отклонённым .

Лоббизм

В США деятельность, связанная с профессиональным оказанием влияния частных и общественных организаций на процесс принятия решений Конгрессом по вопросам внутренней и внешней политики , не запрещена и даже считается, что она, наоборот, приближает его к практическим потребностям различных лиц и населения. Поэтому при Конгрессе действует несколько тысяч организаций, профессионально занимающихся лоббизмом. Кроме собственно разъяснительной работы, они в том числе занимаются и подкупом отдельных конгрессменов с целью принятия нужного решения .

Специально принятые Конгрессом Законы о регулировании лоббистской деятельности 1946 года и о раскрытии лоббистской деятельности 1995 года требуют от лоббистов обязательной регистрации и предоставления полной финансовой отчётности. Лоббисты должны зарегистрироваться у клерка Палаты представителей либо у секретаря Сената с момента начала своей деятельности, а также отчитываться перед ними с указанием своих клиентов, перечня законопроектов, на принятие которых оказывалось влияние, и суммы доходов, полученных от клиентов. Наиболее активная деятельность лоббистов наблюдается при рассмотрении законопроектов в профильных комитетах и подкомитетах. В случае замалчивания лоббистами о своей деятельности и нарушения принципа открытости предусмотрены меры юридической ответственности .

Подписание Президентом

После принятия билля обеими палатами Конгресса в одинаковой редакции, он поступает на подпись Президенту, который должен подписать его в течение десяти дней (не считая воскресений). С момента подписания закон вступает в силу, если же Президент пропустит десятидневный срок, то билль автоматически становится законом и вступает в силу без участия Президента .

Президент также обладает правом отлагательного и абсолютного вето , то есть возможностью отклонить билль или вернуть его обратно в Конгресс со своими замечаниями. Отлагательное вето преодолевается 2/3 голосов каждой из палат Конгресса, после этого билль в прежней редакции автоматически становится законом и в подписи Президента больше не нуждается. Абсолютным вето (в США называется (англ.) ( ) Президент может воспользоваться, когда билль к нему поступает менее чем за десять дней (не считая воскресений) до окончания сессии действующего Конгресса . При этом следует принять во внимание, что Конгресс работает в соответствии с правилом в отношении биллей, то есть вся работа с законопроектами должна быть завершена до окончания двухлетней сессии; перенос незавершённой работы по законопроекту на следующую сессию не допускается . Поэтому подписание билля в такой ситуации остаётся сугубо на усмотрение Президента: он может как подписать его, так и проигнорировать (Президент как бы кладёт билль себе в карман), тогда вся работа по законопроекту начнётся с самого начала на следующей сессии Конгресса .

Опубликование

После подписания Президентом, истечения определённого Конституцией срока на вето или преодоления вето Конгрессом закон передаётся Архивисту США для его опубликования . После публикации закон вступает в силу . Данный этап является очень важным, поскольку неопубликованный закон не порождает совершенно никакие правовые последствия и не может считаться нормативным актом . Он не наделяет лиц какими-либо правами и не создаёт для них обязанностей, в частности нельзя нести ответственность за деяния, если закон, запрещающий их, не был опубликован .

Копии закона публикуются в виде отдельных брошюр (англ.) ( , которые судами признаются в качестве официального документа. Архивист США собирает ежегодные тома принятых законов и публикует их в хронологическом порядке в виде Большого свода законодательства США . Согласно правилам, текст Большого свода также является официальным текстом ( англ. legal evidence ) законов, принятых Конгрессом . Тексты законов также собираются и публикуются в Кодексе США , являющимся кодифицированным нормативным актом, в котором законодательные акты сгруппированы по отраслям .

См. также

• Законодательный процесс
• Правотворчество
• Законодательный процесс в Европейском союзе

Примечания

Литература

• Feldblum C. R., Appleberry R. (англ.) // Georgetown Public Law and Legal Theory Research Paper. — 2006. — No. 12—144 . — P. 627-650 . 30 мая 2019 года.
• John V. Sullivan. . — Washington, DC: U.S. Government Printing Office, 2007. — 57 p.
• Боботов С.В., Жигачев И.Ю. Введение в правовую систему США. — М. : Норма, 1997. — 333 с.
• Боботов С. В. Законодательный процесс в Соединённых Штатах Америки // Журнал российского права. — 1997. — № 5 . — С. 116—128 .
• / под ред. Ю.И. Лейбо. — учебное пособие. — М. : МГИМО—Университет, 2012. — 172 с.
• / Коллектив авторов: Газизова Р.Г., Касаткина Н.М., Крысенкова Н.Б., Лещенков Ф.А., Пилипенко А.Н., Трещетенкова А.Ю., Чурсина Т.И. — М. : Издание Государственной Думы, 2014. — 112 с.

Ссылки

• (англ.)
• от 7 декабря 2014 на Wayback Machine (англ.)
• (рус.)
• (недоступная ссылка) (рус.)
• (рус.)