Бундесра́т ( нем. Bundesrat , дословно: «союзный совет» ) — один из федеральных органов государственной власти Северогерманского союза и Германской империи , действовавший с 1867 по 1919 год и выполнявший законодательные, исполнительные и судебные функции . Союзный совет не был вопреки достаточно распространённому в российской традиции мнению верхней палатой германского парламента, даже если участие его в законотворческой деятельности и могло привести к таким выводам . Бундесрат — представительный орган государств-участников союза на федеральном уровне, первоначально состоявший из 43 членов, а с образованием империи — из 58. После того, как 31 мая 1911 года в его состав были введены три представителя Эльзаса-Лотарингии , ставшей из имперской земли ( нем. Reichsland ) новым союзным государством , состав бундесрата увеличился до 61 члена. Заседания союзного совета были закрытыми и по окончании строительства здания рейхстага проводились в его юго-восточном крыле.

История

Предшественники бундесрата

К историческим предшественникам бундесрата можно отнести :

• рейхстаг Священной Римской империи , с 1663 по 1806 год на постоянной основе заседавший в Регенсбурге
• союзный сейм (бундестаг) Германского союза , заседавший с 1815 по 1866 год во Франкфурте и Аугсбурге
• ежегодно собиравшаяся генеральная таможенная конференция ( нем. Generalzollconferenz ) Германского таможенного союза ,

а так же нереализованные на практике проекты:

• палаты государств ( нем. Staatenhaus ) из конституции Германского рейха 1849 года
• союзного совета ( нем. Bundesrat ) из предложений Австрии по реформированию Германского союза ( нем. Reformakte des Deutschen Bundes ) 1863 года .

Конституция Северогерманского союза и введение бундесрата

Экономическое, политическое и военное усиление Пруссии , ставшей после побед над Данией в 1864 году и над Австрийской империей в 1866 году доминирующей державой на территории Центральной Европы , решило германский вопрос в пользу его малогерманского варианта . Подписанный 18 августа 1866 года между Пруссией и другими северогерманскими государствами привёл к образованию временного Августовского альянса ( нем. Augustbündnis ) , который был преобразован в Северогерманского союз после вступления в силу конституции этого государственного образования 1 июля 1867 года . В Основах новой союзной конституции ( нем. Grundzüge einer neuen Bundesverfassung ), 10 июня 1866 года пересланных Бисмарком , тогда министр-президентом Пруссии, правительствам Германского союза для ознакомления и ставших фундаментом основного закона создаваемого союза, будущий союзный совет ещё не упоминался . Однако, уже в предоставленном на рассмотрение конституционного рейхстага проекте конституции Северогерманского союза впервые появляется понятие «союзный совет» . Сам Бисмарк хотел, чтобы по своей форме представительный орган союзных государств в максимальной степени напоминал бундестаг Германского союза, заметив, что «чем больше опираешься на старые формы, тем легче будет сделать всё дело» . Позднее, при образовании империи в 1871 году, он настоял против переименования бундесрата в «рейхсрат» ( нем. Reichsrat , то есть имперский совет ), так как хотел подчеркнуть союзный характер этого органа .

Германская федерация, в которой пять шестых населения были прусскими гражданами, получила название «союз неравных» или — более иронично — «союз собаки и блох на её спине» . Распределение голосов в бундесрате между отдельными государствами союза было произведено не по количеству их жителей, а по их площади и ориентировалось на представительство в пленуме бывшего Германского союза ( ст. 6 конституции). При этом от Пруссии, площадь и население которой составляли более 80 % от союзных , в нём было лишь 17 представителей от общего числа в 43, то есть менее 40 %. Бисмарк признавался, что распределение согласно населению привело бы к тому, что у остальных союзных государств не было бы интереса в подобном органе . Но хотя в союзном совете Пруссия и не обладала большинством голосов, а с присоединением южногерманских государств её доля стала ещё меньше, в реальности же ни по одному важному вопросу её позиция не была заблокирована другими членами бундесрата .

Бундесрат в конституции Германской империи

Распределение голосов (всего 43)
в бундесрате Северогерманского союза:

Пруссия (17 голосов)
Саксония (4 голоса)
Мекленбург-Шверин (2 голоса)
Брауншвейг (2 голоса)
Остальные (по одному голосу)

Распределение голосов (всего 58)
в бундесрате Германской империи:

Пруссия (17 голосов)
Бавария (6 голосов)
Саксония (4 голоса)
Вюртемберг (4 голоса)
Баден (3 голоса)
Гессен (3 голоса)
Мекленбург-Шверин (2 голоса)
Брауншвейг (2 голоса)
Остальные (по одному голосу)

Положения конституции Северогерманского союза за исключением незначительных деталей были полностью переняты в конституцию Германской империи, в которой бундесрату посвящался отдельный раздел и многочисленные упоминания в остальной части текста, в том числе:

• статья 5 провозглашала, что законодательство в империи осуществляется бундесратом и рейхстагом . Для принятия закона необходимо простое большинство голосов в обоих этих органах.
• ст. 6 определяла представительство государств-членов империи в союзном совете
• ст. 11 требовала от императора при объявлении войны получать согласие бундесрата (кроме случаев отражения нападения на империю)
• ст. 15 указывала, что председателем союзного совета и управляющим его делами является имперский канцлер
• ст. 19 наделяла бундесрат полномочиями принимать решения по принуждению государств-участников к выполнению их обязательств в рамках имперской конституции
• ст. 72 обязывала канцлера ежегодно представлять союзному совету отчёт о расходах имперского бюджета
• ст. 76 относила к компетенции бундесрата разрешение конфликтов между государствами внутри империи.

При вотировании отдельные государства могли отдавать все причитавшиеся им голоса только единым пакетом: либо «за», либо «против» ( ст. 6 ). Все решения принимались простым большинством, при равенстве голосов решающей становилась позиция канцлера — председателя совета ( ст. 7 ).

Представители государств в бундесрате получали дипломатическую защиту и право выступления в рейхстаге, при этом одновременно быть членами обоих этих органов не разрешалось ( ст. 9 и 10 ). Оскорбление бундесрата или его членов преследовалось по закону ( ст. 74 ). Любое изменение в конституцию Германской империи при его рассмотрении в союзном совете могло быть заблокировано 14 голосами, поданными «против» ( ст. 78 ).

Комитеты

Бундесрат образовывал следующие постоянные комитеты ( ст. 8 ), в рамках каждого из которых ни один штат не мог иметь больше одного голоса:

• ( политико-правовые вопросы )
  • Комитет по иностранным делам ( Ausschuß für die auswärtigen Angelegenheiten )
  • Комитет по вопросам юстиции ( Ausschuss für Justizwesen );
  • Комитет по делам сухопутной армии и крепостей ( Ausschuss für das Landheer und die Festungen );
  • Комитет по морским вопросам ( Ausschuss für das Seewesen );
• ( экономические вопросы )
  • Комитет по железным дорогам, почтам и телеграфам ( Ausschuss für Eisenbahnen, Post und Telegraphen );
  • Комитет по торговле ( Ausschuss für Handel und Verkehr );
  • Комитет по таможенным делам и налогам ( Ausschuss für Zoll- und Steuerwesen );
• ( процедурные вопросы )
  • Комитет по вопросам аудита ( Ausschuss für Rechnungswesen ).

Бундесрат в системе федеральной власти

Бундесрат не задумывался как постоянно действующий орган и должен был собираться по мере необходимости (по тексту конституции: «ежегодно»). Хотя статья 12 основного закона наделяла императора правом созывать, открывать, отсрочивать и закрывать союзный совет, он не мог распоряжаться этим правом исключительно по своему усмотрению , а согласно ст. 14 по требованию трети голосов бундесрата его созыв уже становился необходимостью. Ст. 24 наделяла бундесрат правом распускать рейхстаг (заручившись согласием кайзера ). В действительности же инициатором подобного шага всегда был император, вносивший через канцлера своё предложение в совет, а потом лишь формально подтверждавший принятое союзным советом решение (по этой схеме были распущены 4 рейхстага из 13 выбранных) .

Все законопроекты в рейхстаг (со своей стороны тоже обладавший законодательной инициативой ) вносились бундесратом после их рассмотрения от имени императора ( ст. 16 ), что на практике означало тесное взаимодействие союзного совета и имперских бюро ( нем. Reichsamt , прообраза будущих министерств), глав которых назначал сам кайзер . Принятые в рейхстаге законы нуждались в одобрении бундесрата (таким образом, он обладал правом вето ) . Кроме того, союзный совет издавал административные предписания и инструкции по исполнению законодательных актов, если такие процедуры не были прописаны в тексте самих законов ( ст. 7 ).

Положения ст. 7 позволяли определять бундесрат одновременно как :

1. законодательный орган ( нем. Gesetzgebungsorgan )
2. регулирующий орган ( нем. Verordnungsorgan )
3. высший имперский суд ( нем. oberstes Reichsgericht ).

Поскольку по конституции бундесрат располагал как законодательными ( нем. legislative ), так и исполнительными ( нем. exekutive ) и судебными ( нем. judikative ) функциями , то определить его место в классической системе разделения государственной власти достаточно сложно . Правомочна классификация бундесрата не как совместного органа государств, объединённых в Германскую империю, а как федерального органа, формировавшего общеимперскую волю .

Союзный совет являлся олицетворением принципа федерализма в Германии и задумывался как противовес рейхстагу и препятствие на пути дальнейшей парламентаризации союза , даже своего рода антипарламентаризм . Из-за того, что именно в бундесрате получил отражение федеральный характер германской империи, он назывался лучшим творением создателей конституции . Союзный совет был носителем суверенной имперской власти и не подчинялся напрямую императору как главе исполнительной власти, так как, даже сочетая в себе функции исполнительной власти, не был имперским министерством . По духу основного закона империи верховная власть в ней принадлежала не германскому кайзеру, а совокупности государств-участников союза, представленных в бундесрате .

В целом, союзная и имперская конституции ставили бундесрат выше рейхстага , хотя, учитывая непубличный и бюрократический характер работы союзного совета, в глазах общественности на первый план выдвигалась именно деятельность рейхстага . Бисмарк отмечал, что сознательно отказался от идеи двухпалатного парламента, чтобы не усложнять союзное законотворчество . В свете конституции бундесрат не был верхней палатой парламента уже потому, что его члены не имели свободного мандата (то есть должны были голосовать не по своему усмотрению, а согласно позиции пославших их правительств), а их членство в нём было не персональным, а лишь временным поручением пославших их стран . Таким образом, членами бундесрата были, по сути, не уполномоченные союзных государств, а сами эти государства, что позволяло назвать союзный совет палатой государств .

Хотя по конституции бундесрат задумывался как высший федеральный орган, в действительности — не в последнюю очередь из-за сильной позиции канцлера — его роль была более или менее второстепенной . Принцип контрасигнатуры рейхсканцлера, а также его положение как высшего исполнительного чиновника империи, обрекало бундесрат на достаточно призрачное существование . Это подчёркивалось ещё и тем, что Бисмарк, являвшийся как канцлер председателем союзного совета, практически не принимал участия в его заседаниях (равно, впрочем, как и министры отдельных государств, представленных в бундесрате почти исключительно чиновниками высокого ранга) .

Галерея

• 
  Германский союз в 1866 году
• 
  Раздел конституции Северогерманского союза о бундесрате
• 
  Отто фон Бисмарк, первый союзный канцлер и председатель бундесрата
• 
  Раздел конституции Германской империи о бундесрате
• 
  Облатка для запечатывания корреспонденции бундесрата
• 
  Зал заседаний бундесрата
  (около 1894 г.)

Примечания